Громадські слухання: світова та українська практики

Участь громадян є необхідною умовою відкритості та прозорості державної влади. Більше того, відкритість і прозорість влади – це не данина демократичній моді та далеко не потяг до наслідування західної традиції, а нагальна потреба, яка напряму впливає на розвиток держави

Участь розглядається, як один з найважливіших принципів управління в демократичному суспільстві. Основна функція громадянської участі - захист інтересів громадян та їхніх груп. 

Одним із ключових і найбільш поширених інструментів взаємодії влади та громадян є громадські слухання. Популярність цієї практики пояснюється її зручністю як для влади, так і для громадян. Адже завдяки консультативній природі слухань органи влади отримують сигнал про найбільш тривожні проблеми для населення, а громадяни, у свою чергу, мають можливість не тільки висловити свою думку, але й дати рекомендацію стосовно вирішення проблеми.

Враховуючи специфіку загальних громадських слухань, варто зазначити той факт, що вони сконцентровані на більш глобальних проблемах державного рівня, тому часто можуть вимагати від учасників відповідної підготовки або освітньої спеціалізації. Крім того, враховуючи масштаби, такі слухання доволі складні в організації проведення. На локальному рівні громадські слухання більш аналітичні та мають потужніші результати, адже мешканцям громади зрозуміліші і ближчі проблеми в межах самої громади, як-то проблеми вуличного освітлення, тарифи на комунальні послуги або особливості містобудування та використання земельних ділянок. До того ж громадські слухання є доволі ефективним інструментом для діалогу між громадою та органами місцевої влади. 

Історична та світова інтроспекція 

Сама практика громадських слухань, імовірніше за все, зародилася в Англії в XIX столітті. Так, згідно з дослідженнями Джона Форестера, на початку процесу обгороджування для кожної ділянки землі, яка мала бути додана, потрібен був окремий акт парламенту. Громадські збори були проведені для того, щоб створити петицію до парламенту, аби обгородити землю, а пізніше, щоб виказати заперечення проти акту, створеного парламентом. Адже фактично під час процесу обгороджування відбувалося насильницьке захоплення дворянами селянських наділів і масового витіснення селян з їхньої землі, яку потім обгороджували й перетворювали на пасовиська. Ці громадські збори перебували в розпорядженні комісії з неупередженості. Спочатку всі комісари призначалися парламентом, однак у пізніші роки мінімум один комісар призначався в ході публічних обговорень. У 1845 році «Закон про загальне обгороджування» створив постійних комісарів, які направляли до парламенту всі законопроекти, щоб почути про проблеми громадян. Використання комісій для того, щоб почути громадські занепокоєння з приводу охоплення земель, стало одним з перших прикладів публічного слухання.

Сьогодні ж громадські слухання представляють собою відкриті збори посадових осіб та громадян, на яких учасникам дозволено пропонувати своє бачення проблеми, але чиновники не зобов'язані приймати якісь дії у відповідь на них або, як правило, навіть публічно відповідати. Громадські слухання, як правило, організовуються для збору громадської думки та занепокоєнь з політичних питань перед тим, як органи влади приймуть рішення або вживатимуть заходів. Як зазначає Крістофер Карповіц, «публічні слухання є, мабуть, найпоширенішим інструментом  участі громадськості в Сполучених Штатах, що використовується всіма рівнями влади для різних цілей». 

По-перше, дозволяючи громадянам висловлювати свою точку зору щодо різних питань, чиновники можуть отримати краще відчуття громадської підтримки чи протидії певній проблемі. По-друге слухання дають громадянам можливість відчути силу власного голосу. Шанс виступити також може дати змогу змінити поведінку виборних представників, надаючи інформацію, демонструючи підтримку, затягуючи рішення, засуджуючи та встановлюючи порядок денний. По-третє, часове обмеження публічного слухання дає змогу представити рівні можливості усіх точок зору без будь-якої домінуючої на дискусії людини. Така рівність може забезпечити більшу можливість для того, аби думки представників меншин були почуті чиновниками.

Разом із тим головні плюси громадських слухань як інструменту взаємодії громадян з владою часто стають головними недоліками. Перша проблема - це структура зустрічі. Громадяни, як правило, можуть надати тільки короткі заяви, які не дають відповідного часу виступу для розробки різних поглядів. "Формат відгуку" не дає їм можливості розвивати і обмінюватися ідеями та рішеннями. Оскільки більшість громадських слухань проводять державні установи з таких питань як планування або будівництво, розмова може бути технічною, що ускладнює для неекспертів  розуміння предмету обговорення. Друга проблема, яка була виявлена в дослідженні Фей Ломакса Кука, Мішель Деллі Карпіні та Лоуренса Джокобса, показала, що частка громадськості, яка відвідує громадські слухання, становить лише 25%. Так само більшість людей, які їх відвідують, як правило, є більш освіченими та багатими, що призводить до непропорційного представлення точок зору. Крім того, громадяни, які відвідують публічні збори є тими, хто найбільше зацікавлений і має економічний інтерес у результаті рішення. Також, ті, хто говорить, як правило, мають найбільш сильну  думку, тоді як більшість людей, які відвідують слухання, взагалі не говорять.

Тим не менш, попри всі свої недоліки, громадські слухання все ж таки залишаються найбільш ефективним і простим механізмом взаємодії з владою саме завдяки своїй консультативній природі. Однак варто зазначити, слухання бувають кількох типів, що також впливає на їх ефективність.

Цікавинки із практики США

Власне, вище описаний «консультативний» формат проведення громадських слухань є найпоширенішим. Однак у США з 2005 року використовується метод «співвіднесення з реальністю», що дозволяє об’єднувати думки зацікавлених осіб. Даний метод розроблений «Urban Land Institute». Він спрямований на досягнення балансу інтересів в процесі вирішення питань територіального розвитку. «Співвідношення з реальністю» має на увазі роботу в групах (8-10 чоловік), які є лідерами в приватному, державному та некомерційному секторах. Кількість учасників заходу може досягати 300 чоловік. Як показала практика, в ході взаємодії учасники приходили до висновків, до цього їм не очевидним, що в більшій мірі відповідають інтересам суспільства.

Так, наприклад, у 2009 році у Філадельфії внаслідок світової економічної кризи довелося закрити дефіцит бюджету у розмірі 108 мільйонів доларів у наступні шість місяців; дефіцит за п'ять років, за прогнозами мав скласти понад 1 млрд доларів. Тому міська влада збиралася скоротити ресурси, що належать місту, в тому числі закрити три зимові катки, доки не буде знайдено приватного фінансування, ще 68 літніх басейнів, близько 11 бібліотек, а також ще три бібліотеки мали втратити  свої недільні години. Крім того, планувалося ліквідувати прибирання житлових вулиць. Таке рішення міської влади означало скорочення  220 робочих місць та ліквідацію 600 вакантних позицій. Міський директор фінансів Роб Дубов пояснив, що ситуація в Філадельфії є частиною глобальної економічної кризи, і з цієї причини місто не може очікувати значної допомоги від когось ще.

У відповідь «Penn Project for Civic Engagement», що базується в Пенсільванському університеті, створив цивільний форум Tight Times, Tough Choices.  Метою форуму було дати громадянам можливість сказати, як буде витрачено бюджет на 2010 рік. В свою чергу міський заступник прес-секретаря Лук Батлер заявив, що процес формування бюджету не розпочнеться, поки не буде зібрана вся інформація з громадських слухань. Ідея всього процесу полягала в тому, щоб громадяни мали змогу зважити реальний вибір для міста і надати органам місцевої влади інформацію про те, як громадяни воліють розподілити бюджет міста.

Тоді в 2009 році у громадських слуханнях прийняли участь близько 1710 людей, що склало лише 0.1% від усього населення міста (1.568 млн). Взагалі, ця ініціатива трохи схожа на практику місцевого бюджетування. Специфічним для даного випадку було використання громадських слухань, які дозволяли громадянам дізнаватися про процес бюджетування та ставити питання державним посадовим особам. Крім того, поділ на невеликі групи дозволило учасникам мозкового штурму, обговорювати пріоритети та надавати пропозиції.

Розділивши членів форуму на робочі групи (приблизно по 20 чоловік), учасники мали переглянути варіанти вибору бюджету, що стоять перед містом, вирішити, яким чином вони вважають за краще працювати з угодами, і пояснити, чому вони зробили саме такий вибір. Потім групам було надано робочий лист і запропоновано переглянути список з більш ніж 26 способів закриття бюджетних прогалин у розмірі близько 200 мільйонів доларів. Як результат деякі групи змогли досягли зниження витрат, а інші збільшили надходження шляхом не тільки збільшення існуючих податків та комісій, а й впровадивши  нові.

Форум призвів до позитивного обговорення, коли громадяни мали можливість обговорити важливі питання. Маючи професіоналі-модераторів вони допомогли зберегти діалог і забезпечили можливість того, щоб всі голоси були почуті. Значна частина енергії громадянина була відвернута від переслідування фантазій та фантомів, що генерували активісти, які наполягли на певних легких рішеннях і незначних виправленнях. Тож такий метод громадських слухань допоміг мешканцям усвідомити, що вони можуть допомогти, знайти рішення, навіть якщо вони знаходять по за межами владного поля. Крім того, громадяни, працюючи над бюджетом, можуть знайти рішення, які місцева влада хотіла б уникнути у власних інтересах.

Інструмент громадських слухань в руках українського суспільства

У відповідності до статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади. Однак пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Крім того, громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. А територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, ставити питання та вносити пропозиції щодо вирішення проблем місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Предметом громадських слухань відповідно до законів є «питання місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Тож, як бачимо, законодавець рекомендує для українців «консультативний» тип громадських слухань. Однак у пункті 4 ст.13 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що врегулювання особливостей застосування інструменту громадських слухань в умовах кожної конкретної громади має бути у Статуті територіальної громади. Водночас закон не зобов’язує територіальні громади мати свої статути, а лише надає їм таке право. У разі відсутності Статуту територіальної громади або на період до його прийняття, може бути розроблено і ухвалено такий місцевий нормативний акт як Положення про громадські слухання. 

Слід зазначити, що процедури проведення слухань, майже у більшості випадків є невиправдано складними. Це, знову ж таки, пов’язано із тим, що закон делегував право врегулювання порядку проведення слухань саме органам місцевого самоврядування шляхом прийняття статутів громад. Подекуди окрім статуту, порядок проведення слухань додатково врегульовується ще й окремими положеннями місцевої ради, як то у Вінниці, Миколаєві, Сумах, Харкові, Черкасах, Чернівцях та Чернігові. Інколи такий порядок речей призводить до того, що норми Положення про громадські слухання суперечать вимогам Статуту територіальної громади, часто звужуючи права територіальної громади. Наприклад у Чернігові для проведення громадських слухань треба зібрати 500 підписів, однак в положенні ця цифра складає вже 1500 підписів. У Хмельницькому в статуті громади під виглядом громадських слухань подається процедура проведення депутатських звітів. 

В деяких містах для проведення слухань ініціативній групі ще треба зібрати  підписи на підтримку проведення слухань. В середньому, строк встановлюється в межах 15 днів, а кількість необхідних підписів коливається від 250 (Дніпро) до 800 (Вінниця). Однак, відповідно до ст.13 Статуту територіальної громади міста Ужгород громадські слухання проводяться за правилами загальних зборів, тому необхідно зібрати підписи 1/3 від загальної кількості громадян, які проживають у місті. Такий підхід до процедури організації громадських слухань відбиває бажання активних громадян робити будь-які дії ще на першому етапі. Процедура таким чином штучно ускладнюється, та фактично підміняє собою іншу форму громадської участі.

У громадських слуханнях, окрім членів громади, також участь беруть посадові особи органів місцевого самоврядування, депутати міської ради. Часто для того, аби просунути або притлумити ту чи іншу ініціативу, запрошуються «свої люди», які просто продавлюють необхідне рішення для міської влади, або зацікавлених осіб подаючи це під виглядом думки громадськості. Наприклад у березні 2017 року у Луцьку відбулись громадські слухання щодо обґрунтованості здорожчання  у маршрутних таксі. Були виражені пропозиції щодо проведення повного обліку пасажиропотоку на всіх маршрутках у місті; провести огляд транспортних засобів на предмет їх справності та зручності; презентувати концепцію щодо запровадження "електронного квитка" та узгодити із перевізниками план реалізації. Однак завдяки тому, що у залі найбільш активну позицію прийняли представники від перевізників, жодних рішень прийнято не було. 

Що ж стосується питань, які розглядаються на громадських слуханнях, то вони входять в межі компетенції органів місцевої влади. Також діють постанови Кабінету Міністрів України щодо порядку проведення громадських слухань з питань містобудівної документації, впливу на довкілля, ядерної енергетики, об’єктів приватизації групи «Г» (стратегічні об’єкти, об’єкти комунальної власності, тощо) та інші.  

У громадських слуханнях на добровільних засадах беруть участь члени територіальної громади. На них запрошуються посадові особи органів місцевого самоврядування, депутати міської, районних у місті рад, керівники органів самоорганізації населення, представники місцевих осередків політичних партій та громадських організацій, керівники підприємств, установ та організацій, діяльність яких пов’язана з питаннями, що обговорюються. Така норма наявна в майже усіх нормативних актах місцевих рад обласних центрів.

Враховуючи все вище згадане, громади опиняються в умовах, коли інструмент громадських слухань максимально формалізується і віддається на поруки бюрократії. Місцева влада часто організує громадські слухання тільки в обов’язково передбачених законом випадках, наприклад як із процесом «декомунізації» назв вулиць.  Крім того, часто результати громадських слухань просто нівелюються завдяки їхній консультативній природі.

Тим не менш, в Україні є приклади, коли проводилися суто формальні громадські слухання, але їх результат змушував змінити риторику органів місцевої влади на користь інтересів громади. Наприклад, в Одесі в 2015 році після ряду громадських слухань в проект Генерального плану міста були включені  зауваження, які стосуються парків і прибережної зони, що викликали в 2013 році найбільший резонанс. Однак сталося не так, як гадалося. У 2016 році був прийнятий план зонування території, який у багатьох пунктах суперечив Генеральному плану і тим самим зводить нанівець досягнення громадських слухань.

У 2015 році в Чернігові підтримали ідею щодо проведення громадських слухань з приводу створення Залізничного парку. Проведення громадських слухань підтримали в ході збору підписів майже чотири тисячі мешканців міста. Відповідним розпорядженням міського голови затверджено план заходів та склад Дорадчого комітету. Учасникам громадських слухань, яких зареєструвалося понад 90 чоловік, лідери ініціативної групи та депутати міськради озвучили власне бачення розвитку території між вулицями Привокзальною та Жабинського. Зокрема, вони мали наміри на місці занедбаної зеленої зони створити музей Чернігівської залізниці, відновити літній кінотеатр, фонтан і танцювальний майданчик. На громадських слуханнях учасники дійшли згоди, що проект створення парку повинен бути погоджений на засіданні виконкому міськради, а остаточне рішення щодо парку має ухвалити чергова сесія міської ради. По суті цей проект був спрямований на відновлення  парку, який був заснований у 1944 році. Крім цього, прийнято рішення звернутися до Чернігівської міської ради та її виконкому щодо необхідності вирішення проблеми відведення з території мікрорайонів Привокзальна та Жабинського дощових і талих вод, шляхом побудови у цьому мікрорайоні зливової каналізації. Рішення про створення парку культури і відпочинку «Залізничний» 12 березня 2015 року під час пленарного засідання 49-ї сесії Чернігівської міської ради депутати прийняли майже одноголосно. 

Наразі реалізація цього рішення знаходиться у "підвішеному" стані через різні місцеві проблеми.  

Останнім часом потроху популяризується практика проведення громадських слухань стосовно бюджету міста. Такий підхід дозволяє ознайомитися громаді із положеннями витрат бюджету на запланований рік. З одного боку, це крок на зустріч до громадян, які далекі від розуміння, що таке бюджет міста, як він працює і з чого складається.  Зворотною стороною медалі  стає позбавлення громадян реальної ролі у визначені пріоритетних сфер бюджетування, адже результати голосування по всім пунктам складають одноголосну підтримку. Така практика є у Львові, Луцьку, Дрогобичі та інших містах України. 

Як бачимо, поки що громадські слухання як інструмент взаємодії місцевої влади та громади мають доволі неоднозначні успіхи. З одного боку, місцеві ради приймають рішення на основі результатів слухань, а з іншого боку ті ж самі ради максимально ускладнюють або формалізують процес проведення самих слухань. Тим не менш вони залишаються найбільш ефективним та простим інструментом для обміну думок між органами місцевого самоврядування та громадянами завдяки консультативному характеру такого формату.

Довідково: Проект «Впровадження в Україні 10 принципів успішного залучення громадян до процесу прийняття рішень від ОЕСР виконується Одеською обласною організацією ВГО «Комітет виборців України» в партнерстві з Регіональними ресурсними центрами з розвитку самоорганізації та місцевої демократії в Луганській, Волинській та Чернігівській областях за підтримки МФ «Відродження». Проект спрямовано на підвищення рівня залучення громадян до процесу прийняття рішень на місцевому рівні та збільшення поінформованості населення про практики та можливості залучення до процесу прийняття рішень в чотирьох обласних центрах України. Оцінку рівня залучення громадян до вироблення міської політики розроблено на основі «10 керівних принципів залучення громадян до вироблення політики ОЕСР». Позиція Міжнародного Фонду «Відродження» може не співпадати з думками та точками зору авторів.

Андрій Гончаров